Содержание

ВВЕДЕНИЕ................................................................................................... 3

1. УСТАВ КАК ОСНОВА МЕСТНОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА............... 6

1.1. Сущность и характерные черты Уставов........................................... 6

1.2. Структура и основные вопросы......................................................... 9

1.3. Порядок принятия и государственной регистрации Уставов.......... 16

2. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ УСТАВОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ......................................................................................... 26

2.1. Задачи и основа анализа................................................................... 26

2.2. Анализ вариантов изложения  основных положений Уставов........ 29

3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СОДЕРЖАНИЯ УСТАВА Г. КРАСНОУРАЛЬСКА................................................................................. 58

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................... 69

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ..................................... 71

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. УСТАВ КРАСНОУРАЛЬСКА..................................... 74

ВВЕДЕНИЕ

В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы управления. Основой для формирования компетенции каждого уровня публичной власти является наибольшая эффективность решения на соответствующем уровне определенного круга задач, стоящих перед государством и обществом. Разделение властных полномочий и ресурсов между уровнями  власти и внутри каждой из этих структур (федеральной, региональной, местной) должно проводится на основе соответствующей нормативно-правовой базы. Приоритет в системе актов местного уровня принадлежит уставу муниципального образования, который обладает высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам органов и должностных лиц местного уровня

Процесс развития устава как основного нормативного акта местного самоуправления можно условно разделить на два этапа: становление и эволюция. На стадии становления (1995—1997 гг.) была создана федеральная нормативная база (принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления). Этап становления уставов в основном завершен образованием соответствующих органов местного самоуправления и принятием устава муниципальных образований.

В настоящее время для муниципальной власти наступил этап эволюции, когда необходимо совершенствовать принятый ранее документ с учетом требований федерального и регионального законодательства.

Активный процесс по совершенствованию уставов муниципальных образований нуждается в научной и исследовательской базе. В силу этого изучение и сравнительный анализ этих нормативных документов является особенно актуальным в настоящий период.

Анализу основных особенностей Уставов муниципальных образований как нормативно-правовых актов посвящены работы В.И. Васильева, Р. Н. Муратшина, О.Н. Ванеева, К.Н. Княгина[1]. В работах Д.А. Савченко, Е.С. Шугрина, В.А.Горожанина, Д. Суркова  освещаются проблемы регистрации уставов муниципальных образований.[2] Сравнительный анализ уставов проводится В.А.Горожаниным, М.Н. Рязановым, В.И. Васильевым.[3] В качестве сравнительной базы обычно выбираются уставы одного субъекта Федерации, т.к. это позволяет проводить сопоставление с региональным законодательством. В периодической печати появляется много информации о результатах прокурорских проверок местного нормотворчества и выявленных нарушениях. Большинство работ, посвященных Уставам муниципальных образований, не имеет комплексного характера. Они фокусируются лишь на какой-то одной стороне проблемы: содержании, порядке принятия и регистрации, недостатках. В силу этого комплексное исследование Уставов как основы местного нормотворчества представляется востребованным и обладающим научной ценностью.

В первой главе дается характеристика устава как основополагающего нормативно-правового акта для местного самоуправления. Во второй главе проводится сравнительно-правовой анализ действующих уставов муниципальных образований, а также типовых (модельных) уставов, разработанных в России и США. Основными задачами этого анализа являются:

1. характеристика существующих альтернатив по закреплению отдельных норм (толкование терминов, распределение полномочий );

2. определение оптимального содержания устава и формулировок отдельных статей;

3. выявление типичных недостатков действующих Уставов

Для сравнительного анализа были выбраны в основном Уставы городов, в том числе, областных центров. Реальные экономические, социальные, политические процессы в городах происходят активнее, чем в деревне. Изменения в местном самоуправлении в городах заметнее, чем на селе. С этим связаны и особенности правового оформления муниципального движения в городской и сельской местности. Уставы более мелких населенных пунктов менее разнообразны и самостоятельны, более привязаны по своему содержанию к уставам субъектов Федерации, региональному и федеральному законодательству.

 В третьей главе на основе выводов сравнительно-правового анализа разрабатываются рекомендации по совершенствованию действующего Устава г. Красноуральска.

В Приложении дается текст действующего Устава г. Красноуральска, а также даются альтернативные формулировки некоторых статей, позволяющих привести его в соответствие с действующим федеральным и региональным законодательством.

1. УСТАВ КАК ОСНОВА МЕСТНОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА

1.1. Сущность и характерные черты Уставов

Анализ текстов действующих Уставов показал, что не существует единого толкования данного правового термина. Приведем несколько наиболее характерных определений.

Решение Барнаульской Думы в первой редакции определило устав города как «свод правил организации деятельности городской Думы и городской администрации, районных, поселковых и сельских администраций, иных органов и должностных лиц, а также их взаимоотношений с населением, физическими и юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории города»[4].

Решением Думы от 20 ноября 1997 г. данное определение было расширено и выражено несколько по – иному. «Устав муниципального образования г. Барнаула - основной нормативный акт, регулирующий организацию и осуществление самоуправления населением Барнаула на территории города, свод правил по организации деятельности городской Думы и городской администрации, районных, поселковых и сельских администраций, иных органов и должностных лиц, а также их взаимоотношений с населением, физическими и юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории города».

В уставе города Омска данный документ  определен как  учредительный нормативный акт, регулирующим организацию и осуществление местного самоуправления населением города[5]. 

На фоне всех приведенных определений выделяется трактовка, данная Воронежским городским муниципальным Советом: Устав закрепляет статус города и горожан, их права и свободы, обязанности, основы городского административно-территориального устройства, систему и структуру, предметы ведения, полномочия, правовую и материальную основы деятельности, ответственность и гарантии самоуправления[6].

 На основе приведенных толкований можно определить Устав как основной локальный нормативный акт, регулирующий организацию и осуществление местного самоуправления.

Устав муниципального образования как нормативный акт обладает рядом особенностей:

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. Согласно ст. 8 п. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" "устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно". Большинство уставов крупных городов принято представительным органом.

2. Являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

3. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества.

4. Устав обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

5. Устав является основой для дальнейшего нормотворчества. Естественно, что он не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принять дополнительные местные нормативно-правовые акты.

6. Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

7. По возможности, устав должен быть самодостаточным, т.е. должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления.

В юридической литературе можно встретить мнение, что устав – это своеобразная «местная Конституция»[7], т.е. этот нормативный акт играет для местного самоуправления ту же роль, что для России в целом – Конституция. В этой точкой зрения можно согласиться лишь частично. Действительно, Устав играет важную роль в